携卷登山唱流韵壮东风 ——陈珞珈谈《中医药法》的由来、亮点与重大意义

曹东义

携卷登山唱流韵壮东风 ——谈《中医药法》的由来、亮点与重大意义2017-06-20 陈珞珈国医界

摘要

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•有了中医药法，不管用什么名称或形式，都要建立中医药的管理机构或有专门的管理人员。

•某县委书记一句话就把中医院卖给了一个私人老板，医院职工反对、省中医局局长交涉也没有用。有了中医药法，就可以依法起诉这位县委书记，制止这种变卖或改变中医院性质的事件发生。

•不能因为基层和民间中医里面夹杂有个别“江湖医生”，就全盘否定师带徒和有一技之长的中医，实施中医药法也绝不会让伪中医们进入到中医队伍里来。

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•后法管前法，中医药与其他卫生医药法律具有同等法律地位，中医药依法自主管理，凡是本法做了规定的，以本法为准，本法未作规定的，可执行其他法律规章。
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作者：陈珞珈 中国民间中医医药研究开发协会会长
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2016年12 月25日，全国人大在人民大会堂表决通过了《中医药法》，这是几千年来中国传统医药空前绝后的第一个国家大法。我作为32年前第一批参加起草《中医法》的中医老兵，抚今追昔，感慨万千。

一、《中医药法》的由来

1983年3月“两会”召开，董建华、王群等30位全国人大代表向大会提交了“中医立法”的议案。原卫生部当即成立了“中医立法”领导小组及办公室，专门研究中医立法工作。

1985年下半年，担任湖北省卫生厅中医处处长的我接到调令，调我到卫生部中医司工作。我报到后卫生部副部长胡熙明找我谈话，说我的工作安排在中医司医疗处，但是抽出来写《中医法》。起草小组由中医司医疗处张宏贵处长负责，我是成员，同时从全国又借调了3位从事中医药工作的处长来京共同起草《中医法》，我们写了两年多的时间，写了六稿，送到卫生部有关司会签时，他们对“县（市）要建立中医院”、“中医经费应占卫生事业经费的5%”等条款不同意，就搁置下来了。

此后，几代中医人包括国家中医药管理局的领导，前赴后继，百折不挠，多次发起再写中医法。在大家的努力下，2003年国务院颁布了《中华人民共和国中医药条例》，成为了《中医药法》的基础和前奏。王国强同志担任国家中医药管理局局长后，这一工作重提并加速，2008年和2012年中医药法被列入了十一届、十二届全国人大常委会五年立法规划，并连续在2014年、2015年将其列入年度立法工作计划一档项目。全国人大法制工作委员会、国务院法制办、国家卫生计生委、国家中医药管理局等做了大量辛勤艰苦的工作，克服了很多难以想象的困难，深入调研、反复论证、沟通协商、凝聚共识、广泛征求意见、不断修改完善，先后多次征求了国务院各部门、各省市区、有关单位和专家们的意见。

我们当年起草中医法的5位处长，3位去世了，张宏贵同志去了美国，只有我一个人还在中国，我也从一个黑发人变成了白发人，我曾经想过我这一辈子还能不能看到《中医药法》出台，中医立法历时33年，步履维艰，几起几落，来之不易，弥足珍贵。我们一定要认真贯彻，全面落实。

二、为什么要制定《中医药法》

中医药作为我国独特的卫生资源、潜力巨大的经济资源、具有原创优势的科技资源、优秀的文化资源和重要的生态资源，它的现状并不如人意，面临很多的困难和问题。一是从服务和需求来看，资源总量、服务体系与人民群众的要求很不适应。二是从现状来看，中医医院的服务能力有待提高，特色优势不显，中药质量堪忧，队伍乏人乏术并存，重大理论和临床治疗等继承不足、创新不够，极少突破。三是从制度建设来看，现行的一些卫生医事政策法规与中医药特点规律不相适应，影响了中医药发展和特色优势的发挥。四是从组织保障来看，中医药管理体系与承担的职责任务严重不适应，中医中药脱节，监管力量薄弱，特别是省级以下中医药管理机构严重缺乏，“最后一公里”问题突出。五是从国际地位来看，我国的传统医药大国地位正受到韩国、日本、印度、泰国、新加坡及欧美等一些国家和地区的挑战，世界上一些国家和地区，如印度、斯里兰卡、韩国等 54个国家已有传统医学的专门法律，使我国境地尴尬。中医药产业培育不够，国际传统医药在标准等领域主导权的激烈争夺对我国形成倒逼和压力。

中医药作为国粹没有法律作保障，社会上否定中医药、取消中医药的现象时有发生，一有风吹草动就引起波澜。国粹要有国法保障，因此，非常需要从国家立法的层面，制定一部体现中医药特点和规律的专门法律。

三、《中医药法》的亮点与特色

《中医药法》最大的亮点与特色是：一是发展与扶持多于规范和监管；二是在重大政策与措施上有突破与创新；三是实事求是，接地气，能落实。

下面对《中医药法》的部分条文进行评述：

01

“第一条为了继承和弘扬中医药，保障和促进中医药事业发展，保护人体健康，制定本法。”这是立法宗旨。开宗明义的说是为了继承、弘扬、保障和促进中医药的发展而立此法，而不是像《中医药条例》那样对中医的监管多于发展和保护。

02

第四条县级以上人民政府应当将中医药事业纳入国民经济和社会发展规划，建立健全中医药管理体系。”

这一条前面一句话是要求将中医药事业纳入到国家发展规划和具体实施中去，后面一句话则是第一次在法律里面出现并要解决的中医药发展中的一个至关重要的问题：“建立健全中医药管理体系”。

要发展中医药事业，没有中医药自己的管理体系是不行的。过去中医一直处在从属、边缘化的地位，有了国家中医药管理局，中医才有了娘家。但中医界一直自嘲是“高位截瘫”，上面有国家中医药管理局，中间没有身子，下面没有腿。现在31个省市自治区加上新疆建设兵团共32个，中医药管理局副厅级的7个，正处级的15个，还有10个省市根本就没有。地市和县市基本上没有中医药管理局。很多地方连个中医药管理机构或管理人员都没有，那里的中医药能够生存或者发展吗？有了上述这一条法律规定，不管你用什么名称或形式，反正你要建立中医药的管理机构或有专门的管理人员。

03

“第十一条县级以上人民政府应当将中医医疗机构建设纳入医疗机构设置规划，举办规模适宜的中医医疗机构，扶持有中医药特色和优势的医疗机构发展。合并、撤销政府举办的中医医疗机构或者改变其中医医疗性质，应当征求上一级人民政府中医药主管部门的意见。”

这一条一是要求各级政府要发展中医医疗机构，二是依法保护中医机构。我国西南某省有一个100多万人口的大县，县中医院是个二甲中医院，也是全国示范中医院，他们比县人民医院的业务量和效益都要好，结果县委书记一句话就把这家医院卖给了一个私人老板，医院职工反对、省中医管理局的局长去交涉也没有用。

04

“第十五条师承与医术确有专长人员，经省、自治区、直辖市人民政府中医药主管部门组织实践技能和效果考核合格后，即可取得中医医师资格。”

中医与西医两种医学体系具有不同的民族文化背景、理论基础、思维方式和医疗模式。西医一直采用医学院校培养医师的教育方式，中医几千年一直采用师带徒的教育方法培养医生，新中国我们开始兴办中医药院校，但同时坚持师承的传统教育方法。医疗目的是安全有效地解决患者的疾病与痛苦，与学历有关，但不能唯学历论，中医几千年没有大学，但历代名医辈出。中医的院士和国医大师里面，绝大多数都不是大学培养的，这正是中医的特殊性。中医强调个体差异，辨证论治，老师的毕生个人经验和独特诊疗技术，需要长期的耳濡目染、言传身教和临床跟师。

民间有许多师带的高徒和中医药一技之长人员，掌握有很多疗效独特的验方和技术，深受百姓欢迎，现有的医师资格考试方法不能体现其特点，导致绝大部分这类人员无法通过目前的执业医师考试取得合法行医资格。他们若放弃行医，不仅丧失谋生手段，还会导致某些独具特色、疗效显著的中医药宝贵技术和方法的失传；若继续行医，往往成为打击非法行医的打击对象。一些医疗机构只能选择有资质的中医师跟着这些人员学习后开具处方、传承医术，倒出现了“学生有资质，老师无资质”的怪现象。

习主席指出：“把中医药这一祖先留给我们的宝贵财富继承好，发展好，利用好”，根据中医存在师承、家传等培养方式的历史和现实实际，从法律层面肯定中医师带徒的人才培养模式，还师承人员和确有医术专长人员以公道，认定其合法性，是法律的公正与正义，也是保存民族医药国粹，解决我国卫生资源不足和基层中医缺乏的可行途径。我们不能因为基层和民间中医里面夹杂有个别“江湖医生”就全盘否定师带徒和一技之长的中医，实施《中医药法》我们也绝不会让伪中医们进入到中医队伍里来。

05

“第四十四条国家发展中医养生保健服务，支持社会力量举办规范的中医养生保健机构。”

中医的养生保健服务由医疗性健康服务和非医疗性健康服务两大部分构成，已经形成了四大基本产业链：以医疗服务机构为主体的医疗产业；以保健养生、调理康复、治未病、中医健康检测评估和咨询服务等为主体的中医健康服务产业。以保健食品、健康产品为主体的保健品产业；以药品、医疗器械及医疗耗材为主体的医药产业。

当前的中医药健康养生服务，主要在非医疗机构提供，如社会上各种中医药的健康、养生、调理、美容、按摩和足底按摩等机构。据中国保健协会2012年《中国保健服务产业发展蓝皮书》统计，我国大大小小的保健服务企业总数已达140余万家，从业人员3700余万人，这里面大多数是运用中医药理论和技术方法的保健服务机构。

过去，我们只重视医疗与防疫，忽视国民的健康和健康服务，结果病越治越多，大医院人满为患。中医药在治未病、预防、保健、康复、养生等领域具有其他医学所没有的技术、方法和优势。这次是第一次在法律上提出“发展中医养生保健服务，”并鼓励社会力量来举办并提供服务，这是中医药发展的新思路、发展领域的新拓宽、发展政策的新开放。

06

“第四十七条县级以上人民政府应当为中医药事业发展提供政策支持和条件保障，将中医药事业发展经费纳入本级财政预算。”

目前我国中医药与现代医药在投入和资源上差距较大，投入不足是影响事业发展的一个重要因素。我们经常说“老大难，老大难，老大重视了就不难。”这一条强调了各级政府对发展中医药事业的责任与担当，并强调要为中医药发展提供物质与经济支持，用法律手段为中医药的发展保驾护航。

07

“第四十八条县级以上人民政府及其有关部门应当按照政府定价目录规定的权限，合理确定中医医疗服务的收费项目和标准，体现中医医疗服务成本和专业技术价值。”

2015年全国中医医院门诊病人次均诊疗费用206.39元，比综合医院 237.58元低13%（31.19元），出院病人人均费用6609.47元、比综合医院（ 8953.35元）低26%（2343.88）元。在全国医院准许收费的9360个医疗服务项目中，中医项目仅占3.6%；今年4月8日调价以前，北京市平均每个中医诊疗项目的收费价格为8.85元，扎一次针灸才4元钱，做一次推拿才25元，中医包括主任医师看一次病不及一碗面条钱；中医诊疗项目97.1%亏损；2011年北京13家中医医院的104个中医药项目按成本核算共计亏损8.84亿元。中医服务项目收费标准过低，中医院仅依靠中医服务收费难以补偿亏损，结果是迫使部分中医院不得不放弃很多有独特疗效的传统中医治疗方法，为了生存而弃中从西，使患者对这些疗法的需求无法提供，也使一些宝贵的传统疗法失传。

中医的 “简、便、廉、验”可抑制部分医疗费用的上涨；但如果“过廉”，则会影响到中医服务供方的积极性，势必会减少中医的临床使用。目前中医医疗服务项目的价格已不能体现其价值，影响到中医医疗机构的生存和发展，本次《中医药法》提出要合理确定中医的收费项目和标准，是还中医以公道，是中医技术价值的历史回归。

08

“第三十二条仅应用传统工艺配制的中药制剂，向医疗机构所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门备案后即可配制，不需要取得制剂批准文号。”

60多年来，我们的药政管理做了不少有益的工作，但也存在着越来越洋、越来越西方化的问题，药品管理是要严格，是要规范，但不要脱离了中国的国情，不要忘了中国有自己的传统医药。中医的传统丸散膏丹用了几千年了，现在什么都要到药监部门报批，经常批不下来。这次《中医药法》深明大义，拨乱反正，对传统制剂实行备案制，为中医也为广大患者做了一件大好事。

中药不像西药，中医用了几千年的经典处方，或者是老中医的独特经验时方，医院做成自己的中药制剂，给自己的病人使用，流程应该简化，审批应该从简或者取消。《中医药法》对此做出了合理公道的规定，是实事求是，是让中医的特色回归。

09

“第十四条举办中医诊所的，将诊所的名称、地址、诊疗范围、人员配备情况等报所在地县级人民政府中医药主管部门备案后即可开展执业活动。”

二级以上的中医医院，主要由政府来投资建设和布局。对于一级中医医院和中医诊所，应该由市场来调节，鼓励社会资本来投资建设。大力发展中医诊所，能够满足广大农村和城市社区对中医的需求，发挥公立医院退休中医专家的作用，促进中医药院校毕业生的就业，又不需要政府来投资，是一个多利而无弊的民生工程，我国目前已经有中医诊所4万多个，占全国诊所的20.9%，2015年中医诊所诊疗量高达1.18亿人次。但是，过去不少地区对中医诊所的审批准入过严过死，这次《中医药法》在其具备相应条件的前提下，对中医诊所实行备案制，是贯彻党中央国务院发挥市场在资源配置与调节上的主导作用，减少行政审批项目的实际行动，是一种自我改革与开放。

10

“第五十九条中医药的管理，本法未作规定的，适用《中华人民共和国执业医师法》《中华人民共和国药品管理法》等相关法律、行政法规的规定。”

《中医药法》在中医医师制度、诊所备案、院内制剂和中医价格等多方面都做了调整、创新或突破，对原有卫生法律有关条款的规定做了调整或完善，那么，新旧两个法律之间不同的规定怎么处理呢？这一条做了合理、合法的规定，即后法管前法，本法与其他卫生医药法律具有同等法律地位，中医药依法自主管理，凡是本法做了规定的，以本法为准，本法未作规定的，可执行其他法律规章。

四、《中医药法》的重大意义

中医药法作为第一部全面系统体现中医药特点的综合性法律，将党和国家关于发展中医药的方针政策用法律形式固定下来，将人民群众对中医药的需求用法律形式体现出来，对中医药行业当今和今后的发展具有里程碑的意义。

第一，立法是保障中医事业发展的重要措施。法律是“钦定官修”的，是通过国家权力机构颁布并由国家强制力保证实施的行为规则，具有很高的权威性、约束性和规定性，因此，立法能够将中医事业在国家关系中的重要地位用法律形式肯定下来，从而保障并规范其发展。

第二，立法能够改变“人治”状况。建国以来，中医药工作由于法制不健全，因人而异的现象比较明显。例如，当卫生行政部门的主要领导坚决贯彻执行党的中医政策时，中医事业就得到发展；反之就受到影响，甚至停滞。此外，由于无法可循，存在以言代法的现象，往往某个领导的一句话，可以决定一个中医机构的存与亡。

第三，立法能够“以法治医”。中医工作的历史遗留问题较多，近年又出现了许多新情况，新的发展问题又急需专门的法律来加以明确、规范和调整，从而使中医的各项工作真正做到有法可依、违法必究，不受干扰地健康前进。

五、为什么《中医药法》从颁布到实施要间隔半年

《中医药法》2016年12月25日颁布，2017年7月1日开始实行。为什么要间隔半年呢？因为《中医药法》犹如一个桌面，下面需要若干条腿才能站立起来，它需要五个具体的“实施细则”才能实施与操作，一般的法律都是这样。国家中医药管理局在半年时间内抓紧调研起草论证修改，制定了五个配套的文件，有：

中医医术确有专长人员医师资格考核注册管理办法

中医诊所备案管理办法

古代经典名方目录

中医养生保健服务规范

修订《中医药标准制定办法》

我曾经说过，《中医药法》是晴天，“实施细则”不能是多云或者雨天。现在看来，这几个文件都与中医药法一样，是为中医药事业保驾护航的一片蓝天。

有了《宪法》不等于中国所有的问题都解决了，有了《中医药法》也不等于中医药的全部问题都解决了，但这个法解决了中医药的一部分重大重要问题。它既有象征性意义，又有实际意义。中医药事业还需要政策、投入、学术发展和科学管理的多措并举，才能全面推进，兴旺发达。

六、《中医药法》颁布只是万里长征的第一步

《中医药法》的颁布只是一个新起点。中医药的法制建设还有很长的路要走。

首先要根据事业的需要和存在的问题编制一个高瞻远瞩、科学严谨和衔接配套的立法规划，总体设计，科学分类、分期出台，急用先立，实现法规建设的主动性、计划性和科学性。

要构建中医药的法律体系。中医药法规主要调整与中医药事业有关的各种法律关系，其中包括行政关系、民事关系、司法关系以及其它社会关系。保障我国公民享有中医药服务的权利，保障中医机构与人员的合法权益，促进中医药事业的发展，这是立法最根本的出发点。

中医药事业是一个多元的综合体，它必须建立一个科学的法律体系。中医药法律系统从层次上分，在“宪法”指导下应有四类：一、全国人大及其常委会颁布的中医药法律，如此次的《中医药法》。二、国务院发布、批准、批转的中医药法规，如《中医药条例》。三、国家中医药管理局制定、国家卫生计生委审核发布的部门规章。四、地方人民代表大会或地方政府制定发布的中医法规和规章，如很多省市颁布的《中医药条例》。由于立法的机关和权限不同，以上中医法律法规的法律效力是不一样的。

从内容上分应有三种：第一种是统管全局的基本法，又称母法，如本次的《中医药法》。这种法必须立足点高、概括性强，能解决全局性或关键性问题，其法律效力也大，类似于斯里兰卡的《传统医学法》和法国的《卫生法》。第二种是行政法规，也称子法，如《中医医院工作条例》、《中医师条例》等，这种法规的针对性、专业性和政策性都必须很强，且有特定的时效。第三种是部门规章，包括管理办法、技术标准和前述各法的实施细则（含地方的）。这类必须符合基层实际，行得通做得到，而且要详尽、具体和明确。　

原载于《中国中医药报》2017年6月19日

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